一、引言
学科是高等教育系统的基本单元，是特定学术领域内知识的分类体系，是教学和科研统一在基层学术组织的联合体[1-2]。传统上，学科发展被视为学术自治的领地，其产生与分化由知识的积累与演化所驱动；而学术自治则为这一过程提供了基本的制度框架。这是因为，只有具备深厚学科知识的学术共同体才具备评价知识边界前移的判断力。随着社会经济的发展，市场的力量逐渐介入到了学科发展的过程中，学术资本主义的浪潮不断冲击着学术共同体以专业知识所构筑的堡垒。应需而生的制度化领域和因需而减的传统学科更迭交替。学术与市场之间形成巨大的张力，拉扯着资源的投入，左右着学科的发展。
然而，学科布局调整由谁决定，是一个有待深入讨论的问题。党的二十届三中全会提出“建立科技发展、国家战略需求牵引的学科设置调整机制和人才培养模式，超常布局急需学科专业，加强基础学科、新兴学科、交叉学科建设和拔尖人才培养，着力加强创新能力培养”[3]。2020年教育部等部门颁布的《关于加快新时代研究生教育改革发展的意见》也明确指出：“适应社会需求变化，加快学科专业结构调整。建立基础学科、应用学科、交叉学科分类发展新机制，按照单位自主调、市场调节调、国家引导调的思路，不断优化学科专业结构，健全退出机制。”[4]中国高等教育建设的实践经验表明，学科建设不仅受到学术逻辑和市场需求的双重影响，国家引导对其发展同样发挥着重要作用。
本研究认为，国家引导是高等教育治理的关键力量，国家介入学科调整并在其中发挥重要的牵引作用。然而，有三个问题亟待厘清。首先是“为何牵”：政府比自治的学术更能判断知识演进的方向吗？政府比市场更能敏锐地感知变化的需求吗？如果答案是否定的，那么政府角色与学术和市场这两股力量的关系是什么？国家引导的必要性何在？进一步的问题是“如何引”：如果国家牵引是必要的，那么牵引机制是什么？与之相关联的问题是“如何调”的落地机制：国家采用何种政策工具牵引学科布局调整，这些政策工具又分别发挥何种功能？
本文将聚焦于国家牵引的学科布局调整机制，从学术与市场调节功能的机制分析出发，探讨国家牵引学科调整的必要性，以及国家引导在这一组三角关系中的角色，在此基础上提出一个政策分析框架，以考察国家牵引学科布局调整的实现路径。
二、为何牵：弥补学术与市场调整的双重失灵
（一）学术自治的保守与封闭
学术自治（Academic Autonomy）是高深学问最久远的治理传统。它是指学者行会基于专门知识，管理自身的事务，形成一个自我治理的组织[5]。具体至学科布局调整领域，学术自治是指，一个学科的成果能否发表、学科是否取得制度化地位（例如进入各类以“学科”命名的目录）、是否具备开展人才培养和科学研究活动的条件，以及是否应该获得更多的资源支持等系列问题，应当都由具备相应学科高深知识的学者行会或共同体来决定。
诚然，学科发展是建立在知识体系的创建、成熟和分化的基础之上，作为知识“守门人”的学者，对学科发展具有重要影响。从历史发展来看，高等教育机构出现之前，知识的产生与分类活动往往由具有特定专长的个体所主导，例如以雄辩和广博的知识而著称的先知和哲人。在早期古希腊社会中，哲学与自然科学高度关联，由亚里士多德等建立起来的哲学学科，本身是一门包罗万象的学科。然而随着大学的诞生，个体化的知识逐渐被系统化的学术机构所取代，学科发展的主导权也由个人转移到了学术共同体手中[6]。学术共同体通过长期不懈的努力不断拓宽知识的边界，在未知世界中探索出一块块领地，形成一个个学科。“中世纪欧洲大学有四个系，即宗教系、医学系、法学系和哲学系”[7]，直到18世纪，这一学科格局发生了重要变化。宗教系随着宗教势力的衰退而逐渐式微。医学系和法学系与职业紧密关联，走向高度的专业化。而哲学系则分化出一系列更具体的学科——首先是物理学，此后随着物理学知识的积累与成熟，又分化出化学、生物等学科。化学学科起源于早期的炼金术，而在中世纪时期，炼金术最初被置于物理学的门类之下，被视为物理学中一门次要的、技艺的分支，是一门“应用科学”，以自然哲学提供的普遍原理为基础[8]。尽管归属于物理学名下，但中世纪的炼金术远非一门正式的学科，在大学中既没有“炼金术系”，更没有与之相关的专业课程。在当时，炼金术往往栖身于修道院的场所，炼金活动则更具有宗教或者皇室色彩，而远非一项“学术活动”。随着炼金术的技术和工业潜能被广泛认知，与之相关的知识体系被进一步挖掘，“化学”（chemistry）这一专有名词开始出现，并作为一门独立的学科出现在当时的大学中，自此化学学科才开始逐渐脱离炼金术的原始形态，形成了更为系统的科学体系。
社会科学则产生于近现代西方几次重要的思想运动和政治革命的历史背景下[9]。在欧洲启蒙运动的推动下，整个社会逐渐摆脱蒙昧和迷信的束缚，开始追求自由和理性的价值观，将社会科学这门学科推至了社会关注的焦点之中。在这一时期，启蒙运动对于“自然”和“理性”的反思与讨论也开始更加系统地迁移至“人”的问题，这门关于“人”的独立学科开始成形。1789年法国大革命爆发后，孔德提出了“社会科学”这一概念，并试图通过科学的方法来理解和改造社会。社会科学逐渐不再被视为哲学或者自然科学的一部分，开始拥有独立的期刊与读物，不断走向系统化与建制化。
然而，学术自治的学科发展逻辑并非黄金法则，学术共同体对学科的影响也并不总是富有创造性和支持性的。学术共同体是一个集保守与创新于一体的组织。这一组织在不断开疆拓土、建立起一个个新的学科的同时，也可能趋于保守地筑牢既有的学科壁垒，对“另立门户之学科”和“颠覆体系之学科”带有偏见和漠视，甚至压制其发展。
当化学学科从物理学科中独立出来后，由于其在研究对象和研究方法等方面有别于当时的“显学”——物理学科，其地位和权威性曾一度不受到认可。在化学作为一门独立学科形成之初，许多化学现象无法用当时的物理学理论来解释。例如，原子的概念直到19世纪末才被广泛接受，而在此之前，恩斯特·马赫（Ernst Mach）等物理学家对该理论发表了大量质疑，甚至认为解释那些看不见的事物没有什么意义[10]。许多化学反应被视为“神秘”的过程。这使得一些物理学家认为化学是一种缺乏严谨性的“黑魔法”。甚至康德在1786年出版的《自然科学的形而上学基础》一书中明确指出，化学学科所研究的问题无法通过数学化的方式展开，难以达到如物理学研究一样的精确性和系统性，并且不遵循自然规律的必然性，因此化学永远不能像力学物理那样成为一门真正的科学[11]。
同样，在一些具有革命性意义的理论被提出之初，尤其是那些对主流理论具有颠覆性影响的学说，最开始也可能受到质疑甚至抵制。库恩的科学史观察表明，当意料之外的新事实和学说出现之时，很容易遭到学术共同体中最具有影响力的成员的抵制与否定[12]。哥白尼的日心说、罗巴契夫斯基几何等就是典型案例，在理论问世之初饱受争议（打压），最终经历了重重坎坷才为大众所接受。这种学科的“傲慢与偏见”并非个例，而是学术共同体内部在自主演化过程中产生的局限性。
（二）市场调节的功利与短视
市场调节是指行业企业对高等教育系统产生的需求，会通过供给侧更多的资源投入和需求侧更多的岗位设置，带动高等教育系统内部的结构变化。学术资本主义正是对市场需求带动高校在科学研究领域发生结构性变化现象的高度概括[13]。具体至学科布局调整领域，市场调节是指行业企业出于自身发展需要，通过资源投入和人才聘用等方式，对不同学科的发展产生影响的过程。
从历史的发展来看，市场对于学科发展的影响是迅速而猛烈的。学科结构与产业结构、劳动力市场需求结构之间存在着紧密关联，特别是在每一次工业和科技革命发生之际，学科布局都会在市场需求的变化下发生显著的转向。在16—19世纪的西方世界，近代自然科学相关的理工学科课程占比不到40%，数学、历史、神学、文学等方面的教育内容在当时占据上风；直到19世纪后期，受到工业革命的推动，高等教育机构开始增设各类能够适应工商业发展需求的课程和学科，例如化工、造船等[14]。20世纪末，学术资本主义的浪潮席卷了全球，学术活动越来越受到市场逻辑的影响，知识生产和学术成果趋向于市场化和商品化。大学与市场和社会的关系变得更加紧密，高校的学科设置和研究方向均与市场需求的走向紧密连接。需求会带来资源，资源会支持学科发展；需求密集之地，就是学科布局增长之极。
20世纪70年代中期，随着信息技术的迅猛发展，计算机科学开始在美国蓬勃发展，并在20世纪90年代达到高潮。为抢占信息科技之高地、培养信息科技类人才，美国各高校开始改变原有的学科比重格局，一些学科得到了突飞猛进的发展。《美国教育统计年鉴》（Digest of Education Statistics）的数据显示，1970年—2000年美国计算机与信息科学专业硕博士学位授予数由1716迅速增长至15041，增长了约7.77倍[15]。一项基于20世纪六七十年代以来美国、英国、日本、韩国等7个国家和地区学科结构变化情况的比较研究显示，英国、美国、德国等发达国家的硕士研究生学科结构以社会科学、商业与法律等学科为主导，并在该时期出现了显著上升的趋势，例如1995年—2012年英国社会科学、商业与法律学科的硕士学位授予数占所有学科硕士学位授予数的比例从39.19%增加到48.96%，为增幅最大的一类学科；而日本、韩国等后发国家和地区的硕士研究生学科结构仍以工程、制造和建筑类为主[16]。这反映了各国学科布局深受国内产业结构变化和需求的影响——发达国家中的先发国家（如英、美、德）早已在19世纪末20世纪初实现了工业化，工程学科的发展已趋于稳定，产业结构的重心逐步转向第三产业，与服务行业相关的学科逐渐扩大规模；而后发国家或发展中国家当时仍处于工业化的关键时期，工程类学科所占比重仍在持续上升。
尽管市场的力量促进了高校学科设置与经济社会发展对人才需求的对接，有利于教育链、人才链与产业链、创新链的紧密衔接，但市场这只“看不见的手”却并非无所不能。由于信息不对称、外部性和垄断等问题的存在，市场不可避免地会出现失灵现象。
一方面，在市场经济中，参与者在其固有的逐利性的驱动下，往往会急功近利地将资源倾注于那些热门且利益丰厚的领域中，以期获得快速的回报。一个直接的表征就是大学对于开设应用性强、技术性高、市场需求大的专业趋之若鹜，而忽视了基础学科和人文教育专业的发展。例如，2015年日本出现了对人文社科专业大范围关停并转的现象，日本政府文部科学省面向国立大学下发了《国立大学法人等的组织及业务重议的通知》，要求各校在制定第三期中期目标时，要在“重新定义自身使命”的基础上进行组织改革，并强调“特别是教师培养类专业和人文社会科学专业的本科和研究生院，要废除相关组织或积极尝试向社会需求较高的领域转变”[17]。习近平总书记在2016年哲学社会科学工作座谈会上强调，“要重视发展具有重要文化价值和传承意义的‘绝学’”[18]。而古文字学、历史地理学、敦煌学等本身极具文化价值与传承意义的冷门绝学，由于缺乏短期回报和直接经济利益，生存发展维系艰难。2014年引起社会广泛热议的事件——古生物专业学生薛逸凡“一个人的毕业照”，正是这一问题的生动写照[19]。
另一方面，由于市场调节的短视性，市场经济体制下的资源配置模式容易偏离宏观目标，各行为主体倾向于从自身利益出发进行决策，难以为社会整体利益的实现提供有效的解决方案。第二次世界大战结束后，随着社会经济秩序的逐步恢复，全球高等教育迎来了一个发展的“黄金时代”。然而，受其传统发展模式的影响，英国高等教育的发展事实上落后于其他发达国家。当时英国的科学家数量在4.5万人到6万人之间，而到1950年，对科学家数量的最低需求预计为7万人，到1955年则可能达到9万人[20]。单靠市场力量已经无法填补这一巨大的供需缺口，于是战后不久英国政府就发布了著名的《帕西报告》和《巴洛报告》，政府开始介入学科结构调整，加强自然科学的发展，为维护社会长远宏观利益采取了相应措施。同样，从美国近40年来的学科发展趋势看，由市场驱动的学科建设倾向于将资源倾注于那些短期能够见效的专业，典型者如商学，几十年来增长趋势迅猛；而对于生物与农学专业而言，除了学科自身的特点外，这类专业见效慢、发展周期长也是其增长缓慢的重要原因，因为市场不会“青睐”这些需要长期投入的学科。例如，1970年—2019年的数据显示，美国商学专业硕士学位授予数在近50年里的相对增长率高达28.5%，而生物和生物医学、农业与自然资源学科硕士学位授予数的相对增长率分别仅有2.08%和0.81%[21]。
（三）学术与市场的相互排斥
如果学术自治的保守能够通过市场机制来规避，市场需求的短视能够通过学术共同体的“预见”来弥补，那么学术与市场就能够愉快地携手共进，带来学科布局的优化和建设效能的提升。然而，二者之间天然存在着难以弥合的间隙。
一方面，学术共同体对市场需求刻意无视，甚至蔑视。早在1000年前现代大学模式在美国扎根之时，经济社会发展对各行各业高层次人才的需求就对高校学科设置产生了重要影响。美国各高等教育机构在学科设置上展开了革旧鼎新的变革，新闻学、商学等更符合时代需求的学科相继出现在各大高校的学科建制中——威斯康星大学、哥伦比亚大学等高校设立了新闻学院，选择这个专业的学生除了在前两年接受基本的学术训练之外，还需要在高年级阶段选修“新闻实践”“新闻兴趣心理学”“新闻报道”等更侧重于专业化和实践化的专业课[22]141；芝加哥大学等高校成立了本科教育阶段的商学院，而哈佛大学开设了著名的工商管理学院及其研究生院[22]143。对于这些相继涌现的新兴学科，弗莱克斯纳在其《现代大学论》中进行了批评[22]132-152。他认为高校没有将“真正的文化”和“浅薄的东西”区分开来，使得本该展示学术优势的机构沦为“卖药贩子的水平”；他将这类学科设置讽称为“服务性”活动，即盲目地迎合并服务于社会、市场的喜好；他认为这类学科不仅是“良好通识教育的糟糕的替代品”，而且对于学生未来的求职也毫无意义，并不符合一个专业的标准。为此，弗莱克斯纳高声疾呼：“大学不是风向标，不能社会需要什么，大学就迎合什么。大学应当满足社会的需求而不是欲望。”[22]3
另一方面，行业企业对学术需求也置若罔闻。从科研经费的角度来看，20世纪末以来美国的基础研究科研经费一直以联邦政府投入为主，1998年美国基础研究科研经费结构中，联邦政府投入202亿美元，占总研究经费的53.4%，产业界投入仅占29.8%；而英国的产业界对基础研究的关注度甚至更低，企业的研发投入以应用研究和试验开发为主，对基础研究的投入只占企业总科研投入的5%[23]。我国也呈现类似的情况，2023年全国研究与试验发展（R&D）经费总投入为33357.1亿元，其中基础研究经费为2259.1亿元，在R&D总经费中的占比为6.77%，且其中超过90%来自中央财政[24-25]。市场的红利不仅难以惠及基础学科，特别是对未来发展有深远意义的学科，还可能会做出负面的评价和判断。
综上所述，在学科调整机制中，学术机制的失灵并不能交给市场来解决，因为市场机制所固有的短视性，并不能重视和解决面向长远未来的新兴学科、交叉学科的发展问题；而市场机制的失灵也不能完全交给学术来解决，不仅因为学术共同体也具有保守性，难以有效支持话语体系之外的学科发展，还因为市场力量所驱动的历史车轮多次碾压过学术自治的理想。因此，迫切需要第三种力量，构建起有效治理的框架，不仅能够牵引学术和市场发挥各自的优势，更能够弥补学术和市场双重失灵所带来的弊端。
三、如何引：国家在学科布局调整中的角色分析
孟德斯鸠曾提出，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止[26]。有效处理国家、市场与学术之间的关系是提升治理效能、实现治理现代化的重要前提。因此，如何划分国家、学术和市场三者之间的界限，如何有效确立国家在学科布局调整中的角色，从而更好地发挥市场和学术的治理优势，是一个需要深入讨论的问题。
（一）政府之于市场：引领、补充和保障
从政府与市场的关系来看，二者之间的权力分配在历史演进中跌宕起伏，虽无定论，但有基本共识。在西方早期重商主义时代，国家干预主义盛行，国家深度干预经济发展，通过保护关税的政策维护英国在对外贸易中的优势地位。而随着市场经济的萌芽和新兴工业阶级的崛起，重商主义时期的国家干预格局被打破，并逐步确立了以市场调节机制这只“看不见的手”作为基础性资源配置方式的制度。国家的职能主要在于国防、司法和公共事业的规划建设[27]。到了20世纪30年代，在西方资本主义世界遭遇了一系列经济危机的冲击后，应运而生的凯恩斯主义倡导国家权力应当介入经济发展，例如通过财政政策刺激经济、增加就业、带动需求，通过国家干预整顿自由放任论下无序的市场[28]。国家在其中扮演的主导角色及其权力范围得到了明显的加强和拓展。而在20世纪70—80年代的滞胀危机中，凯恩斯主义失效，新自由主义思潮席卷而来，市场自由和国家干预最小化的呼声持续高涨。政府对市场趋势的预测能力有限，因此应当不干涉市场运作，为市场发展留出更大的空间。国家的作用主要在于为市场作用的积极发挥提供制度框架[29]。具体至教育领域，以“教育券”为代表的改革举措虽倡导国家不应直接干预教育，但条件保障和制度框架的设立仍然是国家的重要职能。从马克思主义理论的视角看，国家对于教育的支持和保障是实现人的全面发展的重要基础，国家应当在教育发展中起主导作用。1845年，恩格斯在《在爱北斐特的演说》中就提出“由国家出资对一切儿童毫无例外地实行普遍教育，这种教育对任何人都是一样，一直进行到能够作为社会的独立成员的年龄为止”[30]。1847年，恩格斯在《共产主义原理》中明确指出：“所有的儿童，从能够离开母亲照顾的时候起，都由国家出钱在国家设施中受教育。把教育和生产结合起来。”[31]综上，国家扮演的角色应当定位于如下三个方面：一是对教育发展的规划和保障，二是对市场机制积极作用之发挥的保障，三是市场机制缺位时的补充。只是在不同的理论流派下，国家在其中发挥的功能和作用机制具有不同的形态。
（二）政治之于学术：尊重、引导和问责
从政治与学术的关系来看，学术共同体虽然总是强调“学术自治”的合理性，试图打造学术自主治理的独立王国，但政府力量的介入不仅具有合理性，更具合法性。指导高等教育的“知识论”哲学，将崇尚价值中立的学术自由作为高深知识传承与探索的黄金法则，将学术自治视为保障高深知识传承与探索的制度设计。在此前提下，政府作为专业领域之外的主体应当尊重学术自治及其治理成果。而“政治论”哲学则展现了另一个视角，强调教育的政治功能。柏拉图在《理想国》中传达的教育观就是一种指向个人与国家统一的“公民教育”，“教育与培养”是实现正义国家这一目标的最关键工具。在柏拉图看来，公民教育首先是要成全每个人的天性，即个人根据自己的天性做适合自己的事情，“全体公民无例外的，每个人天赋适合做什么，就应派给他什么任务，以便大家各就各业，一个人就是一个人而不是多个人，于是整个城邦成为统一的一个而不是分裂的多个”[32]138。当举国上下各司其职，共同为城邦的整体福祉而奋斗时，“便有了正义，从而也就使国家成为正义的国家”[32]156。杜威在《民主主义与教育》中对柏拉图的教育思想予以批判继承，他认为好的教育能够逐步造就更好的社会，而这种更好的社会又能进一步地改进教育，如此循环进步以至无穷[33]。克尔在《大学的功用》中更加明确地指出了国家与大学之间的这种相关性——“伟大的大学是在历史上伟大政治实体的伟大时期发展起来的。”[34]63“除了所有其它力量之外，两次巨大的冲击铸成了美国现代大学体系，并使该体系独具特色。这两次冲击都来源于大学的外部，主要是来自联邦政府。这两次冲击都是为了适应国家的需要。”[34]33一方面，大学的发展与政治实体的兴衰密切相关，来自政府的政策和资源支持能够促进教育与学术的发展；另一方面，“大学已经成为实现国家目标的一个主要工具”[34]63，大学作为社会的一部分，承担着重要的社会责任，适应国家的发展也应当成为大学立足之根基，国家必须介入到教育的治理之中。正因为教育本身所具备的这种社会属性与社会职能，国家对教育的需求也成为教育系统改革发展的重要指向。
此外，国家权力介入的必要性也源于“资金的合法权力”这一信念。“它是一条金科玉律，即谁有钱谁统治。如果高等教育是私人的事，那么国家的影响可能会被剥夺；但如果高等教育是一件公共事业，是由公共资金资助的，那么政府不能不拥有某些决定权。”[35]134因此，纵观学术权力分配的欧洲大陆模式、英国模式、美国模式和日本模式，政府力量日趋增强是高等教育治理体系变化的重要趋势。在日本，即使是对于私立院校的教学质量保障，政府有时也扮演兜底补位的角色[35]143。以资源引导为特征的项目制和以绩效考核为方式的问责制是政府最为重要的治理方式，一边是“胡萝卜”，一边是“大棒”，既渗透性地嵌入和影响学术治理的方向，又强制性地打开学术治理的“黑箱”，自外而内地审视和考察学术部落的生产运作。
（三）国家牵引学科布局调整的三种角色
综上，政府应当扮演好以下三种角色，对学科专业调整发挥有力的牵引作用：
一是作为“战略引领者”，着眼于教育强国建设，瞄准经济社会发展对高层次人才的需求，前瞻性地实施具有引领性和支撑性的学科布局，为经济社会的长远发展奠定坚实的学科基础。战略规划是一种目标治理的重要方式，在经济社会发展环境不断变化的背景下，有助于提前研判和预见国家战略之所需，牵引学科调整应国家战略之所急，为学科这一连接教学与科研的基层组织成为不同类型创新的策源地和不同学科、不同类型高层次人才的培养基地奠定坚实基础。
二是作为“规则设置者”，通过提供适宜的制度框架，明晰政府、市场和学术在学科调整中的权责范围和治理方式，为市场机制和学术机制在学科调整中作用的有效发挥留出空间、提供保障。理想状态下，国家应当以制度化的方式明确市场机制和学术机制在学科调整中不同的作用范围：适宜于通过市场机制配置资源的，例如应用学科的优化调整，应当尽可能倾听市场的声音；只能交由学术共同体把关的，例如学科发展的方向、交叉融合的趋势，应当充分尊重学术共同体的决策。
三是作为“运行纠偏者”，国家应当在市场机制和学术机制失灵之时，启动纠偏机制，发挥“看得见的手”的引导和调控作用。市场机制对基础学科，特别是冷门绝学发展的忽视，学术机制对新兴学科、交叉学科发展可能的歧视，都应当是国家关注的重点。没有国家的保障，关乎国家科技竞争力的国防科工领域难以代际有人；没有政府的支持，关乎国家原始创新力的新兴领域、交叉方向难以迅速成长。因此，在内部治理和外部问责之间，在全面发展和倾斜支持之间，政府应当有清晰的定位与明确的举措。
上述三种角色之间相互关联，但每种角色的立足点有所不同。其中，“战略引领者”立足于国家在长期、宏观的战略目标上的关键引领位置，依赖于政府对国家未来需求的预测和对全球发展趋势的洞察，以弥补市场所具有的短视性；而“规则设置者”的立足点在于，充分发挥市场和学术的积极性，更强调将宏观的战略目标转化为具体的、可执行的政策与制度框架，保证国家、市场与学术三方在此框架中能够各司其职、行稳致远；“运行纠偏者”则立足于纠正市场和学术固有的局限性，针对市场机制和学术机制在整体制度框架中的失灵问题，进行及时“纠偏”。特别需要注意的是，保障学术与市场在学科布局调整中的作用发挥尤为重要，国家应充分尊重学术共同体基于高深知识进行决策的专业优势，积极发挥行业企业需求引导的调控作用。“看得见的手”要引领、要纠偏，但更要保障学科布局调整中不同主体的积极性和能动性。
四、以何调：国家牵引学科布局调整的政策工具
学科布局调整是一项系统工程，其内涵既包括学科作为一种知识体系的组织建制，也包括资源在不同学科的配置方式。以国内的政策实践为案例，学科布局调整可分为三个层次：第一个层次是学科“有没有”的问题，即学科制度化地位的获得，体现为学科是否在国家发布的学科专业目录上取得“一席之地”，其对应的政策为国家的学科专业目录及其调整管理办法；第二个层次是学科“多不多”的问题，即学科建制化组织的扩张与升级，体现为学科以不同层次学位授权点的组织形态在不同高校或科研机构的布局规模，其对应的政策是国家实施的学位授权审核制度；第三个层次是学科资源配置“充分不充分”的问题，体现为学科所获得的各类资源支持，其中重点学科建设政策，如“双一流”建设中的一流学科建设政策，为典型案例。
每一个层次的学科布局调整，都需要国家在其中以“战略引领者”“规则设置者”“运行纠偏者”三种角色综合施策，充分发挥学术和市场的调节作用并形成合力，共同推动学科的高质量发展。
（一）以学科专业目录牵引学科布局调整
学科专业目录制度是国家牵引学科布局调整的基本制度之一。对于任何一个学科而言，能否在国家颁布的学科专业目录中有一席之地，是学科地位的重要体现。从全球范围来看，学科专业目录制度大致可分为三种类型。第一种是以英美国家为代表的统计性目录，即国家统计各院校的人才培养项目，通过对比项目名称、参考人才培养方案的相近性，将开设院校达到一定数量的培养项目进行统计，并由相关部门发布，从而指导院校人才培养项目的开设。目录中的学科不与资源绑定，同时院校仅参考学科专业目录名称来设置培养项目，目录对院校学科专业设置不具有强制规定性。第二种是以中国为代表的规范性目录，即学科专业目录由国家委托相关专家组织论证后，通过政府审批形成，院校必须按照政府审批发布后的学科专业目录来开展学科建设、设置人才培养项目。第三种是以法国、日本等国为代表的混合型目录，多为统计性目录和规范性目录的混合体，在学科大类上由国家制定，但具体的学科小类交给院校自主确定。
严格来说，中国的学科专业目录并非完全的规范性目录，而是多种类型目录的混合体。依据2021年发布的《研究生教育学科专业目录管理办法》等文件，中国的学科专业目录包括四个部分：一是由国家委托专家组织论证后审批发布的学科门类、一级学科和专业学位类别目录，对院校开展学科建设、设置学位点、开展学位授予具有规范性作用，学校必须以该目录上的学科为口径开展相应工作；二是由国家委托专家组织论证，但由专业组织（如中国学位与研究生教育学会）发布的二级学科和专业学位领域目录，对学校在一级学科和专业学位类别之下设置二级学科和专业学位领域有指导性作用；三是由国家统计发布的各院校自设的二级学科和按照二级学科管理的交叉学科目录，由院校结合学科优势与特色以及对未来学科发展方向的判断自主设置，国家仅统计发布；四是由国家委托专家论证并征集相关部门、行业等的意见后形成的急需学科专业引导发展清单，由国家提供政策支持，引导院校设置。
从战略引领者的角色来看，国家牵引作用的发挥主要体现在三个方面：一是在牵引机制的实施主体上，增设由战略科学家组成的学科发展战略咨询委员会，从服务国家长远发展的角度，为学科门类、一级学科和专业学位类别的设置和调整提供建议，为未来的学科专业发展作出规划设计；二是在牵引机制的实施方式上，更加强调问题导向，支撑国家高精尖缺领域发展，新增急需学科专业清单，配套专项计划、资源和政策支持，引导院校“想国家之所想、急国家之所急、应国家之所需”，实现有组织科研与有组织人才培养的紧密结合；三是在牵引机制的实施载体上，加强对科技前沿和关键领域的学科支撑，新设集成电路工程与技术、国家安全学以及智能科学与技术等学科，设置服务“中国之治”的学科专业，进一步提升国家治理体系和治理能力现代化水平。
从规则设置者的角色来看，国家牵引作用的发挥主要体现在三个方面：一是构建起规范性、引导性、统计性相结合的学科专业目录体系，不同层次、不同类型的学科专业目录均具有其独特的功能，为院校结合学术优势和市场需求开展学科专业调整留下制度空间；二是设置专门组织，为学术共同体和行业企业发声，聘请学术共同体中学术造诣深厚的学者建立学科评议组对学科门类、一级学科和二级学科的设立进行指导和把关，由国务院学位委员会、教育部、人力资源社会保障部联合聘任行业企业资深专家，加入专业学位教育指导委员会，为专业学位类别、领域的设置、调整提供建议和审核；三是设置专门制度，为高校发挥学术自主权和企业反馈用人需求提供支撑，建立学位授权自主审核制度，对若干学科整体水平高、综合办学实力强、在国内外享有较高学术声誉和社会声誉的研究型大学放权自设一级学科，视学科体系成熟程度、人才培养体系完备程度以及社会需求程度等纳入学科专业目录，赋予行业主管部门、行业产业协会等可提出硕士专业学位类别设置申请的权利，强化行业产业协同，支持行业产业参与专业学位研究生教育。
从运行纠偏者的角色来看，国家牵引作用的发挥主要体现在三个方面：一是积极扶持基础学科的发展，将古文字学等冷门绝学纳入国家急需学科发展引导清单，通过政策引导和资源倾斜，加强对冷门绝学的支持力度；二是加强交叉学科建设，设置交叉学科门类，重点支持服务国家重大需求的交叉学科建设；三是为新兴学科、交叉学科的发展单列空间，赋权学位授权自主审核高校自设一级学科和一级交叉学科，赋权所有学位授予单位自设二级学科和按照二级学科管理的交叉学科，为新兴学科、交叉学科的发展开辟通道。
（二）以学位授权审核牵引学科布局调整
学位授权审核制度是国家牵引学科布局调整的又一项基本制度，直接影响学科专业在国内各高校和科研机构的规模和结构。依据《学位授权审核办法》，学位授权审核是指国务院学位委员会依据法定职权批准可授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科（含专业学位类别）的审批行为。
从战略引领者的角色来看，国家牵引作用的发挥主要体现在通过政策调控，前瞻性地支持国家战略急需学科方向的发展。其布局方式主要体现在三个方面：一是通过委托设置的方式，前瞻性地布局国家急需学科专业，由国务院学位委员会根据国家重大需求组织开展试点设置工作，在充分征集相关专家组织、学位授予单位和行业企业组织的意见后，委托有建设基础、有发展能力的学位授予单位设置相关学位点，如2021年国务院学位委员会和教育部通过委托设置的方式，在全国委托部分高校设置“集成电路科学与工程”和“国家安全学”一级学科学位点；二是通过倾斜支持的方式，在学位授权审核工作中，对于服务国家重大需求、落实中央决策部署、对保障国家安全具有特殊意义或属于填补全国学科领域空白的新增单位和新增学位点，适度放宽申请基本条件，拥有国家重大科研平台、承担国家重大科研任务、拥有国际一流水平师资队伍的普通高校可不受年限限制直接申请；三是通过布局急需人才培养专项，超常规培养国家急需人才，为相关新兴领域、交叉方向提供组织建制的支撑。
从规则设置者的角色来看，国家牵引作用的发挥主要体现在以定向赋权方式，充分发挥学术和市场两方面力量建设学位点的积极性。一是向代表学术和市场两方面力量的学科评议组和专业学位教指委放权，赋予两大专家组织对学位点增设与否的评价权和建议权；二是向具有较高学术声誉的研究型大学放权，通过自主审核制度允许部分研究型大学充分发挥基层学术组织的积极性，自主审核学位授权点，每年以一定比例对校内学位点布局结构进行调整；三是向省级学位委员会放权，省级学位委员会根据国家和区域经济社会发展对高层次人才的需求，确定本地区普通高等学校的博士、硕士和学士三级学位授予单位比例，制定本地区新增学位授予单位规划，确定立项建设单位，按照立项、建设、评估、验收的程序分批安排建设。同时，充分尊重省级学位委员会对本地区硕士学位点的布局意见，对省级学位委员会推荐的符合硕士学位授予单位申请基本条件的单位，经核查且无重大异议，可不进行评议并直接确定为拟新增硕士学位授予单位。
从运行纠偏者的角色来看，国家牵引作用的发挥主要体现在依据国家需求，通过重点支持和严格把关两种方式，动态调整学位点的规模结构。为支持基础学科的发展，2020年学位授权审核中，基础学科学位点申报通过率显著超过学位点申报通过率的平均水平。2024年学位授权审核中，为支持新兴学科、交叉学科的发展，2021年研究生教育学科专业目录中新增的纪检监察学，其博士学位点申报通过率为83%，智能科学与技术、纳米科学与工程学科的学位点申报通过率均为45%左右。对于人才供给大于市场需求或市场需求相对萎缩的学科，严把质量关口，严把上点数量。例如，在博士学位点的申报中，有42所学校申报马克思主义理论博士学位点，仅有6所通过，通过率为14%；有22所学校申报艺术学博士学位点，仅有4所通过，通过率为18%①。
（三）以重点学科建设牵引学科布局调整
重点学科建设是新中国成立以来就用于调整学科布局的重要政策工具，是指国家通过遴选少量学科，以倾斜资源投入、加大政策支持等多种方式，推动学科建设水平实现跃升。重点学科建设是一种非均衡发展战略，是我国集中力量办大事的战略选择。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出“有计划地建设一批重点学科”[36]。在20世纪90年代相继启动的“211工程”和“985工程”中，包含加强重点学科或优势学科建设的内容。2016年，党中央作出建设一流大学和一流学科的重大战略部署，进一步凸显重点学科的建设机制。
从战略引领者的角色来看，国家牵引作用的发挥主要体现在重点支持一批与国家高精尖缺领域相关的学科开展重点建设，具体表现为重点学科建设的三项行动。一是“一流学科培优行动”，瞄准国家高精尖缺领域，针对战略新兴产业、传承弘扬中华优秀传统文化以及治国理政新领域新方向，由具备条件的建设高校“揭榜挂帅”，开展重点建设；二是“基础学科深化建设行动”，稳定支持一批立足前沿、自由探索的基础学科，重点布局一批基础学科研究中心，建设一批基础学科培养基地；三是建立交叉学科发展引导机制，搭建交叉学科的国家级平台，通过下达试点建设任务的方式，发布学科交叉中心建设指南，围绕人工智能、国家安全、国家治理等领域培育新兴交叉学科。
从规则设置者的角色来看，国家牵引作用的发挥主要体现在向若干高水平大学赋权，全面赋予自主设置重点建设学科、评价周期等权限，全面激发学术治理体系的活力，为推动学科交叉融合提供环境。第二轮“双一流”建设选择清华大学、北京大学作为试点院校，在自定建设学科数量、自定学科建设口径以及配套政策支持上，提供了有力支撑。
从运行纠偏者的角色来看，国家牵引作用的发挥主要体现在通过政策设计，弥补学术和市场失灵所带来的支持不足、资源不够等问题。一是在评价方面，以分类评价促进不同学科分类发展，特别是通过长周期评价的方式，为基础学科、新兴学科和交叉学科的发展提供空间；二是在资源支持方面，加大中央预算内基础设施建设投资力度，重点加强主干基础学科、优势特色学科和新兴交叉学科的建设。新增研究生招生计划、推免指标等，向服务重点领域的高校和学科倾斜，向培养急需人才成效显著的高校和学科倾斜，向中西部和东北地区的高校和学科倾斜。综上所述，我国政府牵引学科布局调整的政策工具箱如表1所示。
五、结论
国家引导的学科调整机制是高等教育学科治理的创新形式。从历史和理论的双重视角来看，学科体系的构建与演进过程中，学术自治和市场调节无疑发挥了关键作用。然而，由于学术自治与市场运作的固有逻辑，两者在学科发展调控中不可避免地会出现失灵的情况，迫切需要国家力量的介入。因此，国家应当通过牵引机制参与学科布局调整，持续优化学科结构，促进学科专业高质量发展。
本文从学术—市场—国家这一重要三角关系的分析出发，提出了一个国家在牵引学科布局调整中的角色分析框架。国家在高等教育学科布局中所扮演的战略引领者、规则设置者和运行纠偏者角色，本质上是由其与学术共同体及市场之间的互补与协同关系所决定。在这一过程中，国家的核心职能体现在三个方面：宏观战略的引领、政策框架制定以及对运行过程的动态监管与及时纠偏。通过三个方面的职能发挥，国家能够综合运用多样化的政策工具，充分挖掘各类工具的独特优势，为学科布局提供坚实的支撑和保障。这种多维度、多层次的治理策略，有利于保障学科发展既符合国家长远的战略需求，又能灵活适应知识体系的演化和市场需求的更迭。
摘自：中国学位与研究生教育学位公众号
引用本文:王传毅,许钰羚.国家牵引的学科布局调整：为何牵、如何引、以何调[J].复旦教育论坛,2024,22(06):5-14.